Université d'automne « L'intégration des nouveaux arrivants : quelle mission pour l'École ? »

Les politiques de la ville en matière d'intégration des nouveaux arrivants


Jacques Donzelot, sociologue, professeur des universités, université Paris X

Il y a un peu plus d'un an, un sondage a été réalisé pour le Journal du Dimanche auprès des jeunes de banlieue, euphémisme par lequel on désigne des minorités visibles. Les jeunes interrogés devaient indiquer les professions qu'ils détestaient. Ils ont tout d'abord cité la police. Mais en seconde position venaient les enseignants. Pour expliquer la raison de leur désapprobation, les jeunes interrogés ont précisé que les enseignants voulaient les intégrer dans une société qui les rejetait. Cette réponse résume le problème. Les efforts fournis afin de les hisser à un niveau de compétences et de connaissances des autres élèves leur faisaient plus durement ressentir le poids des discriminations ethniques et raciales qu'ils subissaient à la fin de leurs études.

La France et les États-Unis : deux conceptions opposées

Politique française de la ville

Ce sondage est une parfaite introduction pour la matinée de l'université d'automne consacrée à la responsabilité partagée en termes d'éducation des nouveaux arrivants. Cette dernière est également l'objectif de la politique de la ville selon laquelle toute action dans les quartiers doit être transversale et globale, doit engager les acteurs du service public et les habitants pour apporter un complément nécessaire contre le handicap particulier de cette population. Ce partenariat devait unir les écoles, les bailleurs sociaux, la police, la justice et les transporteurs publics afin de trouver ensemble une solution, sans rejeter sur l'autre les raisons de leurs propres échecs. La politique de la ville s'appuyait sur un État animateur, chargé de confronter les différents services publics et la population et d'instaurer une interpellation réciproque. De cette démarche devait découler un processus novateur prenant en compte la difficulté d'intégration des nouveaux arrivants. Cependant, un aspect essentiel a été oublié. La dénomination même de politique de la ville a été choisie par refus du terme d'intégration, envisagé dans les années quatre-vingt. Certains ministres et personnalités s'opposaient à cette appellation car ils récusaient l'existence d'un problème d'intégration en France, pays des Droits de l'homme. Ils considéraient que les difficultés résultaient de l'urbanisme qui avait exagérément regroupé certaines populations dans des quartiers particuliers. La ville en revanche était le lieu de la rencontre et du dépassement des contingences d'origine. Elle guérirait les maux qu'elle engendre grâce à une politique adaptée.

L'appellation politique de la ville a pour mérite de valoriser la vocation de la ville à servir de creuset à l'intégration, en refusant les ghettos et le communautarisme typiquement américains où l'intégration se limiterait aux frontières de l'ethnie à laquelle on appartient. Les Français veulent affirmer leur différence et "casser les ghettos", comme le précise Jean-Louis Borloo. Ils souhaitent lutter contre le communautarisme. La loi sur le voile en est un excellent exemple. Elle nous vaut d'ailleurs d'être l'objet d'une curiosité singulière dans le monde entier. La politique américaine est érigée en repoussoir. Cependant cette attitude est peu convaincante en termes de politique d'intégration. Lorsque Dominique de Villepin présente la France comme un vieux pays issu d'un vieux continent ayant vécu de nombreuses guerres et sachant se montrer sage et prudent, nous nous sentons autorisés à donner des leçons à nos cousins outre-Atlantique. En revanche, sur le plan de l'immigration, la confrontation entre les deux nations ne tourne probablement pas à notre avantage.

Politique d'intégration américaine

La France comptait 30 millions d'habitants en 1800 et 60 millions en 2004. Les États-Unis enregistraient 15 millions d'habitants en 1800 et 300 millions en 2004. Alors que la population française a péniblement doublé, celle de l'Amérique a été multipliée par vingt via l'immigration. Or ces nouveaux arrivants ont été intégrés. Ils ne sont pas tous des pauvres ou des esclaves. Cependant, si cette absorption des migrants s'est correctement déroulée pour les Blancs issus de l'Europe pauvre, durant la phase d'industrialisation intensive des États-Unis (première moitié du XXème siècle), elle est plus difficile pour les populations venant du Sud, les Noirs des plantations poussés par la mécanisation vers les États industriels du Nord puis les Latinos et les Asiatiques. Des ghettos sont apparus, donnant l'image d'une société qui n'intégrait et n'assimilait plus les immigrant pauvres mais se contentait de les faire travailler. Cette représentation des États-Unis fait référence à une expression mal contrôlée : le multiculturalisme.

Ce terme a plusieurs acceptions. La première, quasi agressive, définit le multiculturalisme comme la juxtaposition de cultures autosuffisantes, qui ne se mélangent pas et dont aucune ne prévaut sur l'autre. Elle choque les Français républicains mais est très minoritaire aux États-Unis. Dans ce pays, l'acception dominante relève davantage du melting-pot. Cette expression, difficilement imaginable en France, évoque le "frottement" des populations les unes contre les autres, favorisant l'acquisition d'une culture commune et d'une révérence égale envers la Constitution, chose sacrée aux États-Unis. Ce processus permet cependant à chaque partie de conserver sa culture propre, de parler deux langues par exemple.

Les ghettos ne sont pas récents aux États-Unis. Toutes les populations migrantes les ont vécus. À leur arrivée, les Irlandais ou les Polonais par exemple n'avaient pas leur place dans la société américaine. Le rejet des minorités n'est pas une nouveauté et le modèle d'intégration est identique pour tous. Il consiste en la constitution d'un pouvoir. Si les migrants apprennent à se regrouper, leurs votes comptent. Ainsi, à l'heure actuelle, les Latinos (40 millions de voix), constituent un pouvoir afin d'obtenir des emplois. Cette démarche est un mode d'intégration. Elle suppose des liens puissants au sein de la communauté. En France, l'intégration prend la forme d'un apprentissage, d'un devoir. Les populations ne sont pas incitées à s'inscrire sur les listes électorales ni à se regrouper pour peser sur la vie du quartier. Les migrants sont d'abord encouragés à oublier leur appartenance ethnique et à participer à la vie publique en faisant le relais des institutions et en aidant l' État à les aider. C'est à ce titre qu'ils apprendront la citoyenneté.

Si les Américains sont confrontés à des difficultés, il ne faut pas en conclure à l'inexistence de leur politique. Au contraire, pour ces raisons, ils mènent des réflexions plus approfondies et accumulent des expériences enrichissantes.

Les ghettos

Politiques américaines

Les ghettos existent aux États-Unis. Ils regroupent des populations minoritaires par appartenance ethnique. Deux politiques se sont succédé en cette matière. La première, dite place, a consisté à traiter les lieux. La seconde, appelée people, s'engageait à s'occuper des habitants. Le débat sur la crise urbaine tourne encore autour de ces deux notions. La politique place vise à revaloriser les lieux déqualifiés afin d'abolir les préjudices subis par leurs habitants. La politique people aide les populations qui le peuvent à quitter les ghettos afin que celles qui restent aient envie de suivre leur exemple. D'un côté, les lieux sont enrichis afin d'améliorer les conditions de vie des habitants. De l'autre, le départ est facilité.

Politique place et politique people

Dans les années soixante, les lieux ont été traités. Le vocabulaire utilisé pourrait nous avoir été emprunté : cités modèles, reconstruire, casser, faire la guerre à la pauvreté. Cette politique relativement coûteuse est menée dans l'espoir que les Noirs des ghettos partent à la faveur de l'enrichissement. Au début des années soixante-dix, Nixon instaure l'affirmative action. Il s'agit alors d'embaucher les Noirs dans les entreprises travaillant avec des fonds publics. Cette initiative a pour but de les sortir des ghettos mais aussi d'obtenir davantage de voix aux prochaines élections.

Depuis la fin des années soixante-dix, la crise raciale se transformant en crise urbaine, une politique people est mise en œuvre. Les dispositifs précédents ont déplacé les élites encadrant la communauté noire et les habitants restants sont dans une situation de décomposition morale et sociale. Les hommes vivent dans les gangs grâce au trafic de drogue, les femmes grâce à l'aide sociale. Ils représentent l'underclass. Cette décomposition morale s'accompagne d'une désintégration physique des lieux puisque personne ne veut investir dans ces inner cities. Le gouvernement envisage donc de leur redonner leur caractère ancestral de quartiers populaires, sas d'acculturation des immigrés à la culture américaine. Cette démarche de développement communautaire consiste donc à faire confiance aux habitants de ces ghettos plutôt qu'à réagir par peur. Cette initiative était d'autant plus facile à prendre qu'aucune autre solution n'était envisageable. Les maires n'avaient plus de budgets car les classes moyennes étaient parties ; les promoteurs privés refusaient d'investir ; l'administration fédérale était insuffisante pour gérer les logements sociaux.

Le gouvernement a décidé d'aider les populations des ghettos à condition qu'elles s'organisent pour améliorer leurs conditions de vie et apprennent à se faire confiance. Cette dernière attitude devait permette aux habitants de retrouver confiance en eux, de franchir les barrières les séparant du reste de la société et de rejoindre le mainstream. Cette philosophie valorise la communauté par rapport au territoire. La ville est un lieu de circonstances. L'important est de franchir les barrières. Or, pour ce faire, la confiance est indispensable. Cette notion de renforcement de la capacité de pouvoir des populations est appelée empowerment aux Etats-Unis. Sur le plan de la pédagogie, elle s'opposerait à la pratique typiquement française donnant à l'enseignant le pouvoir de dissiper les ombres encombrant l'esprit des enfants et d'y faire pénétrer la lumière. L'empowerment vise plutôt à apprendre aux enfants à trouver les solutions seuls.

Politiques françaises

Développement social

L'histoire de la France est inversée par rapport aux États-Unis. 1982 marque le commencement des politiques de la ville. La commission Dubedout publie un rapport intitulé Ensemble refaire la ville s'opposant au dispersement des populations des quartiers à problèmes ou à l'arrêt drastique de la concentration. Il prône au contraire l'apprentissage de la confiance et la création d'associations. Le développement social a vu le jour à cette époque. La notion même de quartier a été réhabilitée. L'urbanisme fonctionnel qui régnait avec les Zup, les Zap ou les Zi est abandonné au profit d'un vocabulaire plus "hospitalier" : quartiers, territoires partagés, soirées en commun. Cependant, les processus de mise en œuvre étaient beaucoup plus flous. Les travailleurs sociaux ont continué à remplir individuellement leurs missions. Les institutions étaient toujours organisées de manière verticale. Le principe d'accountability, de rendre des comptes, était inexistant. Les enseignants, par exemple, ne savent pas rendre compte de leurs pratiques, dire leurs échecs ou leurs réussites. Ils refusent que les personnes à qui ils doivent légitimement répondre, les aident. Ces démarches sont totalement inconnues en France. Aux États-Unis, en revanche, il existe des charter schools, écoles sous contrat, qui fonctionnent de cette manière.

Quoi qu'il en soit, le gouvernement français a instauré le développement social et financé la vie associative mais sans grande conviction car notre culture se prête peu à cette pratique de la confiance. Cependant, certaines personnes, venues de l'enseignement, de la justice ou de la police, se sont engagées dans cette démarche. Elles n'étaient malheureusement que les exceptions qui confirment la règle. L'administration dans son ensemble n'a pas suivi leur exemple. La politique mise en œuvre a eu peu d' effet sur le ghetto car ses actions étaient superficielles.

Discrimination positive territoriale et dispersion des populations

En 1990, des émeutes ont éclaté dans des banlieues en France. Ce n'était pas les tragédies des années 60 aux États-Unis qui avaient provoqué la mort de 250 personnes, alors qu'en France 250 voitures ont brûlé. Ces événements ont cependant incité le gouvernement à changer de pratique. Plutôt que de parier sur le développement des populations et la remise en question des institutions, on a préféré les renforcer dans ces quartiers qu'il fallait désormais appeler zones urbaines sensibles ou zones d'éducation prioritaire.

La politique consistait alors à traiter les lieux en effectuant une discrimination positive territoriale. Cela impliquait de payer davantage les enseignants et les policiers dans ces quartiers. Elle s'oppose à l'affirmative action américaine. Il ne s'agit pas d'offrir des chances supplémentaires aux minorités mais de valoriser ceux qui ont le courage de travailler avec et pour elles. Cette discrimination positive territoriale s'est également traduite par la création de zones franches urbaines où les entreprises s'installant dans les banlieues étaient exonérées d'impôts. Cette politique n'a pas été porteuse. Les émeutes se sont transformées en délinquance rampante. La volonté d'être reconnu en tant que minorité est devenue une volonté d'être reconnu individuellement par l'argent, le plus souvent obtenu par des moyens illégaux. À défaut d'une reconnaissance a priori de l'égale citoyenneté des Français, les minorités tentent d'obtenir une reconnaissance a posteriori. Le problème du voile est apparu. Les migrants souhaitaient ainsi prouver qu'ils n'étaient pas des voyous puisqu'ils avaient une religion. La discrimination, même positive, a provoqué des réactions.

Actuellement, la politique de la Ville vise à disperser les populations au nom de la mixité républicaine (aussi importante que la laïcité). Les quartiers sont démolis pour être reconstruits. Au lieu d'agréger les responsabilités, les problèmes sont émiettés. Ainsi, les meilleurs sont promus et restent sur place tandis que les autres sont envoyés ailleurs, dans le bassin parisien.

Le communautarisme

Nous devrions tordre le cou au mot "communautarisme". Il est d'ailleurs très peu utilisé aux États-Unis alors que les Français imaginent qu'il y fait l'objet d'un culte. En revanche, le vocable "communauté" est extrêmement courant et désigne tout rassemblement de personnes : communauté des enseignants, de quartier, du village… Pourtant, les communautés ne sont pas intrinsèquement vertueuses. Elles doivent être "civiquement" orientées afin qu'elles se mobilisent. Pour ce faire, les États-Unis utilisent une méthode reposant sur les institutions-clés. Principalement répandues sur la côte Est, les corporations de développement communautaire sont des associations à but non lucratif agissant sur un quartier. Elles sont supervisées par un conseil d'administration qui embauche une équipe technique chargée de travailler comme un promoteur, en accord avec les habitants. L'action de ces communautés part de la base et propose une orientation civique. Les créer demande d'importants efforts. Les Américains ont donc nommé cette phase le community building. Les quartiers sont souvent composés de plusieurs ethnies, les unes ayant tendance à chasser les autres. Il est donc primordial de faire régner une tolérance mutuelle. Ainsi, les community builders veillent à ce que les conseils d'administration réunissent impartialement les membres des différentes ethnies ou les représentants des différentes religions. La tolérance passe par la représentation équitable.

À leurs côtés, les community organizers font du porte à porte, discutent régulièrement avec les habitants des problèmes du quartier et les invitent aux réunions organisées par la communauté. Lors de ces séances, les sujets évoqués font l'objet d'un débat et d'un vote entraînant une décision. Il peut s'agir de l'installation d'un poteau électrique, de la création d'une école ou de la construction d'un logement social. Chacun peut alors s'exprimer. Les habitants ayant l'occasion de donner leur avis, ils ne peuvent ensuite se plaindre de la décision prise. Ce community policing and organizing a pour objectif de mobiliser les populations sur les problèmes de leur quartier mais aussi de leurs écoles. Ainsi, les enseignants des charter schools acceptent des conditions de travail et des horaires différents, discutés avec la communauté. Ils explicitent en permanence leurs résultats afin de responsabiliser les familles.

Entre communauté et citoyenneté, les Américains ont donc trouvé une conjonction possible. Ils considèrent que seules les communautés peuvent découvrir et traiter les problèmes cibles. En France, nous opposons méthodiquement communauté et citoyenneté. Nous considérons que toute communauté est nuisible à la citoyenneté. Elle doit être détruite afin de construire sur ses décombres une véritable citoyenneté. Les chefs de projet chargés des politiques de la ville financent des associations mais refusent que l'une d'entre elles prétende représenter le quartier plus qu'une autre. La crainte de constituer une banlieue en sujet de pouvoir est énorme car en France, le pouvoir vient d'en haut.

De la salle : La carte scolaire existe-t-elle aux États-Unis ?

Jacques Donzelot : Les États-Unis sont un pays gigantesque. Mes connaissances ne sont donc pas exhaustives. Je suis cependant assez familier de la côte Est et de Boston en particulier. Dans cette ville de 600 000 habitants, la carte scolaire n'existe pas. Ainsi se crée une émulation entre les écoles. Cette dernière est d'ailleurs nécessaire. En effet, seuls 20 % des Blancs se rendent encore dans les établissements de Boston. Au fur et à mesure que le busing s'est imposé dans les années soixante-dix, les classes moyennes blanches ont migré vers les suburbs. Ce transfert des enfants noirs vers les écoles blanches et vice-versa a accéléré le white flight, le départ des Blancs.

Quoi qu'il en soit, l'institution scolaire américaine repose sur deux principes fondamentaux. Tout d'abord, les parents ne peuvent être responsabilisés s'ils n'ont pas le choix. En effet, chaque parent a tendance à douter de la réussite scolaire de son enfant si lui-même a échoué. Or le désinvestissement des parents est tragique. En leur donnant la possibilité de choisir une école, ils ne peuvent utiliser cette logique. Par ailleurs, les parents ne se responsabiliseront jamais si les enseignants ne deviennent pas accountable, s'ils ne rendent pas de comptes. Des formations à destination des parents ont donc été mises en place afin de leur apprendre à dialoguer avec les enseignants. En outre, dans les écoles américaines, le Board of School a un pouvoir très important. Les parents y sont présents et l'embauche, ou le licenciement, des enseignants y est décidée.

Parallèlement, les États-Unis refusent de perdre plusieurs générations d'immigrés. Ils inventent donc sans cesse de nouvelles solutions. L'idée d'apprendre aux parents, de leur expliquer le rôle et le travail des enseignants est ainsi née. En réalité, cette nation se considère comme un pays d'immigration naturelle tandis que la France estime qu'il s'agit d'un malheur. Nous sommes donc confrontés à une difficulté constitutive à réfléchir à notre comportement.

De la salle : Ces charters schools ont néanmoins un certain caractère marchand ; ne peut-on parler de récupération de l'éducation par de grandes entreprises ?

Jacques Donzelot : Certaines ont en effet exploité le sentiment des jeunes issus des minorités ethniques selon lequel l'école nécessite un investissement très important pour un bénéfice très faible. Les firmes assurent les enseignements fondamentaux et garantissent une embauche. L'éducation est ainsi finalisée. Il ne s'agit plus de réfléchir à 18 ans sur son avenir professionnel. Cette pratique est pourtant très répandue aux États-Unis. En sortant de high school, les lycéens bénéficient d'une gap year leur permettant d'envisager la poursuite d'études. Dans les ghettos, la démarche est inversée. La pédagogie vise à faire de l'élève un bon employé. Cette pratique présente un double bénéfice. Tout d'abord, l'image de l'école est améliorée auprès des parents. Les jeunes s'investissent davantage en se débarrassant de leur sentiment d'échec. La garantie d'un débouché aide à leur réussite. Les grands groupes exploitent les difficultés scolaires de ces quartiers… Mais là où la structure administrative a échoué, le sponsoring obtient une dynamique vertueuse. Ces pratiques doivent cependant être contrôlées et encadrées.


Actes du colloque - L'intégration des nouveaux arrivants : quelle mission pour l'École ? 25-28 octobre 2004

Mis à jour le 15 avril 2011
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