Université d'automne « L'intégration des nouveaux arrivants : quelle mission pour l'École ? »

Les politiques de l'intégration en Europe :
peut-on parler d'une politique européenne d'intégration ?

Table ronde


Mariam Abou Zahab, chargée de cours à l'Institut national des langues et civilisations orientales (INALCO) et à l'IEP de Paris, chercheur rattaché au CNRS-CERI
Christophe Bertossi, chercheur à l'Institut français des relations internationales (IFRI), docteur en science politique de l'IEP Aix-Marseille, associé à l'université de Warwick
Jeannette Bougrab, maître de conférences, Paris I, membre du Haut Conseil à l'intégration (HCI)
Jean-Guy Branger, sénateur de la Charente-Maritime, vice-président de la commission des Migrations, des Réfugiés et de La Population à l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
Inès Michalowski, membre de l'école doctorale de l'Institut pour la recherche sur les migrations et les études interculturelles (MIS), Osnabrück, Allemagne
Enrico Pugliese, professeur, directeur de l'Institut de recherche sur la population et la politique sociale (IRPPS), Conseil national italien de la recherche, Rome


Animatrice : Pascale FOSSAT, journaliste et productrice à France Culture.

Pascale Fossat : Nous allons nous interroger sur l'existence d'une politique européenne d'intégration. Nous tenterons d'abord de définir le terme d'"intégration", avant d'aborder la situation dans les grands pays d'Europe, en matière d'accès à la scolarité, à l'emploi et à la nationalité. Enfin, nous nous interrogerons sur l'existence d'une politique de l'intégration pour l'Europe de demain.

Tout d'abord, quelle définition le Haut Conseil à l'intégration donne-t-il de la notion d'intégration ?

Jeannette Bougrab : Depuis sa création, il y a deux ans, il ne se passe pas une journée sans que le Haut Conseil à l'intégration ne s'interroge sur cette notion. Il s'est attaché à la définir dans son rapport annuel. Cette notion pose un problème. N'est-ce pas stigmatiser les étrangers que de parler d'intégration à leur sujet ? Notre propos est très éloigné de cette perspective. Mais force est actuellement de constater un échec relatif des politiques passées : il suffit de regarder les taux de chômage dans les quartiers où la concentration de populations étrangères est forte ; nous connaissons leur précarité sociale. L'échec scolaire conduit de nombreux jeunes issus de l'immigration au chômage. Par vocation, la France est une terre d'immigration. Les immigrés y ont été accueillis au siècle dernier et ont partagé les conditions de vie de la communauté nationale.

D'après le Haut Conseil, l'intégration n'est pas destinée aux seuls Français issus de l'immigration, mais concerne tout individu qui participe à l'espace civique ; l'identité nationale se vit au travers de valeurs partagées. Il ne suffit pas de naître sur le sol français pour se sentir français. Pour s'associer, chacun de nous doit faire un effort, oublier ses particularités pour retrouver ce qu'il a de commun avec les autres. On peut considérer que l'intégration est l'une des formes d'élaboration de l'identité. L'idée d'intégration suppose en effet une certaine extériorité chez celui qui veut s'intégrer. Une personne étrangère à un groupe peut avoir le sentiment d'y être bien intégrée si elle a été bien accueillie. S'intégrer revient à s'identifier à un groupe qui n'est pas nécessairement la communauté originelle. L'intégration est de ce fait une forme d'identité. C'est pourquoi nous avons insisté sur la nécessité de créer un contrat d'accueil et d'intégration.

Or il existe plusieurs formes d'intégration parce qu'il existe plusieurs identités, originelles ou non. Le Haut Conseil a voulu insister sur l'une des formes d'intégration, l'intégration civique. Elle ne peut évidemment pas correspondre aux premières formes d'identité : familiale, communautaire ou culturelle. Elle suppose que l'individu adhère à une communauté plus abstraite et fasse un effort de volonté qui transcende ses identités premières. Beaucoup de jeunes confrontés à des problèmes d'identité confondent citoyenneté et identité qui pourtant appartiennent à des registres différents : la première notion est d'ordre politique, de l'ordre du choix, la seconde plutôt de l'ordre de la filiation. L'intégration civique doit respecter l'identité de chacun et se démarquer de l'assimilation. L'intégration est un terme mathématique qui suppose la neutralité des termes engagés, le rapport à la raison ; elle désigne une opération par laquelle des éléments différents vont se transformer et créer une identité nouvelle. Son contraire est la désintégration. L'intégration renvoie au contrat, à la volonté liée à l'élément rationnel du politique.

Afin de donner plus de sens à cette définition, le Haut Conseil a tenté de la confronter à d'autres notions, et notamment à la distinction entre intégration et assimilation. Intégration et assimilation sont en effet deux termes que nous avons tendance à confondre. On dit souvent d'un immigré qu'il est assimilé, et donc bien intégré. Or plusieurs raisons nous incitent à distinguer ces deux termes et à préférer le concept d'intégration à celui d'assimilation. En effet, le terme d'intégration est un terme neutre car il est issu des mathématiques, alors que le terme d'assimilation renvoie plutôt à une fonction biologique.

Jusqu'à présent, nous avions parlé d'assimilation ; la nation française s'est construite autour d'un socle commun : l'usage de la langue française. C'était une façon de nier l'identité culturelle. Ainsi, en Bretagne ou ailleurs, les enfants avaient interdiction de parler une autre langue que le français. Nous avons préféré le terme d'intégration parce que le terme d'assimilation est historiquement chargé.

Avec l'intégration civique, on se rattache aux principes communs de l'égalité, de la liberté de conscience, et de la liberté religieuse. À l'inverse, l'assimilation absorbe toutes les identités. L'intégration ne nie pas les différences, mais l'individu adhère à des principes communs.

Pascale Fossat : Avez-vous, en Italie, votre propre définition de l'intégration ?

Enrico Pugliese : J'ai une certaine réticence devant les concepts d'intégration, d'assimilation, ou de multiculturalisme. Dans les années soixante, les chercheurs italiens ont débattu de la supériorité du concept d'intégration sur le concept d'assimilation. Elle souligne des éléments de réciprocité, à l'inverse de l'assimilation qui signifie qu'une personne entre dans quelque chose qui existe déjà. Dans les années quate-vingt - quatre-vingt-dix, la littérature italienne a considéré que le concept d'intégration n'était pas suffisant pour souligner le respect des cultures de chacun, et l'on parla alors de multiculturalisme. Selon moi, il vaudrait mieux s'intéresser aux chances d'intégration sociale des immigrés.

Pascale Fossat : Qu'en est-il de la politique d'intégration en Allemagne et aux Pays-Bas ?

Inès Michalowski : La politique d'intégration allemande a souvent été opposée à la politique d'intégration française. De la même façon, on a opposé le modèle multiculturel néerlandais au modèle allemand fondé sur l'appartenance ethnique à la nation. La France aurait donc adopté un modèle civique et politique, tandis que l'Allemagne aurait choisi un modèle ethnique. Cette croyance en l'existence de différents modèles d'intégration est très forte, au point qu'en Allemagne, on a considéré que les Pays-Bas représentaient un bon modèle, ce pays ayant réussi à favoriser la tolérance envers les populations étrangères, avec une politique publique d'intégration forte. À l'inverse, l'Allemagne a rencontré des problèmes de racisme. Cependant, aujourd'hui, nous pouvons tout de même nous permettre de nous interroger sur la réalité de ces deux modèles.

L'Allemagne et les Pays-Bas sont deux pays d'immigration, même s'ils ne se sont reconnus ainsi que tardivement. D'ailleurs, cette acceptation est très récente pour l'Allemagne, avec la mise en place d'une Commission chargée de réfléchir à une politique d'immigration pour le pays. Dans les années quatre-vingt-dix, plusieurs évolutions ont été décisives : l'Allemagne a abouti à un consensus politique au sujet de l'intégration. À l'inverse, aux Pays-Bas, on était parti d'un consensus autour d'un modèle multiculturel, fortement remis en cause dans les années quatre-vingt-dix.

Les incendies criminels à caractère raciste que l'Allemagne a connus dans les années quatre-vingt-dix ont provoqué de fortes réactions dans la population et dans la classe politique. Une nouvelle loi sur la citoyenneté a alors introduit des éléments de droit du sol dans la notion de nationalité allemande, et cette année, après trois années de débats, un accord politique a été trouvé autour de la nouvelle loi qui entrera en vigueur en janvier 2005.

Aux Pays-Bas, le modèle multiculturel fortement soutenu par la population a été remis en question dans les années quatre-vingt-dix. Un fameux article intitulé "Le drame multiculturel" expliquait notamment qu'en voulant relativiser les différences culturelles, les Pays-Bas ont ignoré les différences sociales et économiques. Cette analyse, ainsi que celles de Pim Fortuyn, a beaucoup marqué les débats de l'époque. Aujourd'hui, les tabous sont brisés et des efforts d'intégration sont demandés aux étrangers.

Lors de ces débats de remise en cause du multiculturalisme, on a montré que les étrangers sont en Allemagne deux fois plus souvent au chômage que la moyenne des Allemands. Aux Pays-Bas, ils le sont quatre fois plus souvent que la moyenne des citoyens néerlandais. Les scientifiques ont orienté leurs recherches sur l'influence des structures communes : par exemple, les syndicats ont-ils un rôle intégrateur pour les étrangers ? Cette question permet peut-être d'expliquer les importantes différences d'intégration des étrangers dans les différents pays européens.

Ainsi, les grands modèles d'intégration ont été remis en cause, ce qui ouvre la porte à la recherche d'autres solutions. Il s'agit maintenant de résoudre des questions très pragmatiques. C'est pourquoi des programmes d'intégration ont depuis été mis en place dans nombre de pays européens.

Pascale Fossat : Les contrats d'accueil et d'intégration se sont-ils inspirés de l'exemple allemand ?

Jeannette Bougrab : La nouvelle politique française en matière d'intégration a été décidée il y a deux ans. Pendant des années, la France, comme l'Allemagne, ne s'est pas préoccupée des conditions d'accueil de sa population immigrée. Or nous savons que dans les prochaines années, nous aurons besoin de main d'œuvre étrangère. Pour éviter les erreurs du passé, il faut préparer l'avenir et donc mettre en place un cadre permettant l'accueil des futurs immigrés qui arrivent en France soit au titre du regroupement familial, soit au titre du travail. La plus grande majorité du flux migratoire correspond toutefois au regroupement familial.

Pascale Fossat : Ce contrat d'accueil et d'intégration ne s'adresse donc qu'à une minorité de personnes immigrées en France.

Jeannette Bougrab : Il s'adresse en principe à tous les arrivants. Un lieu leur est ouvert, ils sont accueillis lors d'un entretien individuel. Des informations leur sont communiquées, un accompagnement social peut être mis en place et une formation linguistique est proposée, sous forme de contrat d'accueil. Ce contrat n'est toutefois pas obligatoire, contrairement aux Pays-Bas. Ainsi, même si l'on s'interroge sur les éventuels effets du contrat d'accueil, il faut bien savoir que certains ne le signent pas.

En fait, l'intégration en France se fait au regard des droits et obligations civiques, avec une partie spécifique sur la question des femmes.

Christophe Bertossi : Je voudrais réagir sur la notion d'intégration qui ne concerne pas uniquement l'intégration civique des populations issues de l'immigration. Les transformations actuelles, y compris en France, ont amené à réaliser que nous ne sommes plus dans la seule dimension civique de l'intégration : le premier objectif de l'intégration est dorénavant de lutter contre le chômage qui s'avère plus important chez les populations immigrées, de permettre l'accès à l'éducation, aux loisirs, à la formation, au système de soins, etc. En Angleterre, la mortalité infantile parmi les populations issues des minorités ethniques est trois fois plus importante que la moyenne nationale. Les inégalités se ressentent même en termes d'espérance de vie. Cette approche empirique des questions d'intégration consiste à découpler le projet d'accueil des personnes qui nous rejoignent, du seul objectif d'en faire de "bons citoyens".

Dans la ville de Colomtree, bastion de la révolution industrielle, rasée pendant la seconde guerre mondiale, qui compte beaucoup de minorités frappées par le chômage, est paru un article assorti d'une photographie. La photographie présente une jeune femme voilée qui tient un cadre indiquant "Prix du meilleur citoyen de Colomtree". La mention précise que cette femme est la plus jeune lauréate du prix. Il lui a été décerné "pour son fantastique enthousiasme et engagement à rendre ses camarades de classe sensibles à la souffrance des autres". Je vois mal une telle cérémonie récompensant une jeune femme voilée du prix de "meilleur citoyen de l'année", dans les salons d'honneur de la Ville de Paris.

Pascale Fossat : Qu'est-ce qui distingue les politiques anglaises et françaises en matière d'intégration ?

Christophe Bertossi : Aux Pays-Bas, le multiculturalisme a été remis en question à partir du moment où l'on s'est demandé s'il fonctionnait. En Allemagne, des questions sont également posées sur les critères d'intégration préalablement choisis. En France, nous sommes dans une interrogation sous l'effet de l'article 13 du traité d'Amsterdam 1 et des deux directives qui ont suivi. En effet, l'Europe nous incite à nous questionner et à regarder la situation chez nos voisins. Nous réalisons alors que nous avons beaucoup fantasmé sur l'externalité des populations immigrées : ils peuvent devenir des citoyens "normaux". Finalement, nous ne devons plus avoir peur de parler des inégalités matérielles et de leur lien avec les appartenances, lien qu'une intégration purement civique nous amènerait à nier.

La définition britannique de l'intégration date de 1966 : l'intégration est la promotion de l'égalité des chances, associée à la diversité culturelle, dans une atmosphère de tolérance mutuelle.

Jeannette Bougrab : Jusqu'à présent, la France n'a pratiqué qu'un traitement social de l'immigration. Le droit communautaire a représenté une sorte de levier pour l'intervention en matière de lutte contre les discriminations. Ces deux dernières années, il a en outre été reconnu que l'intégration ne peut se faire uniquement ainsi, même si la lutte contre les discriminations reste une priorité du Haut Conseil et du gouvernement. D'ailleurs, est actuellement en discussion au Sénat un projet de loi sur la Haute Autorité administrative indépendante de lutte contre les discriminations et pour l'égalité 2 , concrétisation d'une directive communautaire.

Mais cette notion d'intégration ne peut se faire sans socle commun : il serait illusoire de vouloir vivre ensemble, sans des principes républicains qui nous rassemblent. L'affaire du voile en est une parfaite illustration. Loin de moi l'idée de penser qu'une jeune fille voilée soit moins citoyenne qu'une autre, mais la laïcité fait partie du socle de la République française, du contrat auquel les personnes adhèrent. Bien sûr, on ne leur demande pas de nier leur identité religieuse, mais on estime que dans un espace laïc, la manifestation ostentatoire des signes religieux doit être limitée.

Pascale Fossat : Comment sont vécus, par les populations, ces contrats d'accueil et d'intégration ? Sont-ils facteur d'intégration ?

Mariam Abou Zahad : La politique d'intégration a été, en Grande-Bretagne, remise en question à partir de 1989 : on a en effet constaté que le multiculturalisme avait peut-être produit des effets pervers. Une autre politique a donc été recherchée, notamment au regard du chômage qui dans le Nord de l'Angleterre, est cinq fois plus élevé chez les jeunes immigrés du Bengladesh que chez les jeunes anglais. Pourtant, les jeunes filles pakistanaises réussissent mieux à l'école que les jeunes anglaises, ce qui ne signifie pas qu'elles vont mieux s'assimiler. Elles bénéficient surtout d'une très grande faculté d'adaptation : il ne s'agit ni d'intégration, ni d'assimilation, mais d'adaptation à un environnement particulier des ressources culturelles dont elles disposent. Ces ressources sont d'ailleurs assez nombreuses puisque la communauté est suffisamment importante pour maintenir une certaine autosuffisance. Il est donc possible de remodeler sa vie, à sa façon, sans abandonner son identité. Certes les croyances et valeurs des parents sont remises en cause, mais les valeurs et croyances occidentales ne sont pas pour autant assimilées. En fait, on construit une sorte d'entre deux, en passant constamment d'un environnement à l'autre. Les conflits qui apparaissent ne résultent pas de la situation d'immigration, il s'agit de conflits internes à la société pakistanaise. La loi sur la laïcité n'a pas posé de problème aux jeunes Pakistanaises. Aucun Pakistanais n'a défilé dans les rues. Enlever le foulard à l'école ne les dérange pas. En revanche, nous avons de plus en plus de jeunes filles qui portent à l'université un foulard très répandu dans les classes moyennes du Pakistan. Elles se cherchent un peu.

En revanche, le problème se pose pour le turban des Sikhs : en France, les Sikhs se sont sentis insultés car on a totalement oublié qu'ils existaient. Certes il s'agit d'une immigration récente et peu nombreuse, mais ils ont des arguments : beaucoup de Sikhs ont donné leur sang pour la France lors de la première guerre mondiale. Ils ont d'autant moins compris ce problème de turban qu'en Grande-Bretagne, les Sikhs sont considérés, au même titre que les juifs, comme une minorité ethnique, au titre de la loi d'avril 2001. Pourtant, être Sikh correspond à une religion.

Ainsi, toutes les lois de lutte contre la discrimination s'appliquent à eux. On ne peut donc leur demander d'enlever leur turban en Grande-Bretagne. Ils ont également réussi, par un lobbying tout à fait important, à obtenir de nombreuses dérogations : ils roulent en moto sans casque par exemple. Au Canada, les problèmes ont été plus proches des problèmes rencontrés en France, non seulement à cause du turban, mais surtout en raison de ce petit poignard que portent les Sikhs et qui fait partie des obligations religieuses. Quelques exclusions ont été prononcées, mais les Sikhs ont également obtenu gain de cause sur d'autres points. Ils ont l'habitude du lobbying intense.

En France, nous avons ouvert une boîte de Pandore, comme le montre la manifestation de ce printemps ou le harcèlement qu'a subi Monsieur de Villepin en Inde. Actuellement, ils multiplient les recours auprès des instances européennes, avec toujours un soutien de la communauté organisée dans le monde entier.

Pascale Fossat : Les contrats de séjour en vigueur en Italie sont-ils identiques aux contrats d'accueil en France ?

Enrico Pugliese : Historiquement, l'Italie est un pays d'émigration, les lois sur l'immigration y sont très récentes. Dans les autres pays européens, on peut parler d'une importante expérience migratoire : les grandes migrations intra-européennes ont avant tout concerné des migrations industrielles durant les Trente Glorieuses. Mais après 1973, les immigrés sont arrivés, dans leur grande majorité, du Tiers-monde. L'Espagne, le Portugal et la Grèce représentent aujourd'hui les nouveaux pays d'immigration de ces populations. Notre législation a dû assimiler les législations des autres pays. Nous disposons aujourd'hui d'une législation très avancée.

Cependant, les indicateurs d'intégration dans la société italienne ne sont pas les bons. Il est difficile de se faire une idée de la situation. Par exemple, le chômage des étrangers n'existe pas en Italie car ne bénéficiant pas de protection sociale ou d'allocations chômage, les immigrés doivent absolument travailler. L'indicateur du chômage n'est donc pas le bon. Or, la loi n'a pas été modifiée sur ce sujet, elle a conservé cette notion de contrat de séjour : ce contrat lie le droit au séjour au travail dans une entreprise, ce qui est en contradiction totale avec la dynamique actuelle du marché du travail dans notre pays.

Pascale Fossat : Quel est l'objectif de ce contrat ?

Enrico Pugliese : Il s'agit d'introduire un modèle comme celui de l'Allemagne dans les années cinquante, qui n'a d'ailleurs pas fonctionné ! Les immigrés arrivent, travaillent, puis repartent chez eux. Le marché du travail devient alors très flexible, sans relation prolongée. Or nous faisons face aujourd'hui à une arrivée massive de sans-papiers (environ 500 000 par an), mais ils vont perdre leur droit de séjour parce qu'ils n'ont pas de contrat de travail. Il en fut de même aux Etats-Unis après la guerre : les travailleurs agricoles issus du Mexique venaient travailler dans certaines entreprises frontalières, et ainsi a débuté l'immigration clandestine. En somme, le contrat de séjour correspond à une négation de l'intégration.

Pascale Fossat : Avez-vous relevé des transformations dans la manière de penser, en Europe, la citoyenneté et la laïcité ?

Christophe Bertossi : Dans les années soixante, nous étions, en Grande-Bretagne, dans une définition très ouverte des minorités, mais parallèlement, à partir de 1962, les frontières ont été fermées. En fait, les politiques d'intégration généreuses ont toujours été la contrepartie de la fermeture radicale des frontières.

Nous sommes maintenant dans une situation où il n'est plus possible de penser ces questions comme en 1984, ce qui ne signifie pas que nous nous soyons abstraits des contraintes des contextes politiques. Nous n'allons pas importer le modèle italien ou français. Ainsi, au moment de la loi sur la laïcité en France, le Ministre de l'Intérieur britannique a jugé utile d'inscrire sur son site Internet : "Nous comprenons le débat qui se déroule actuellement en France. Cependant, nous garantissons à nos concitoyens que jamais le gouvernement britannique ne suivra cette évolution".

Ma première difficulté avec le concept d'intégration est qu'il ne représente pas un concept du point de vue de la recherche en sciences sociales. Nous essayons de le mesurer, mais nous ne savons pas ce qu'il est. Les Britanniques parlent également d'intégration, mais le terme ne signifie pas la même chose qu'en France. En outre, l'intégration est présentée comme un programme que l'on souhaite voir se réaliser, mais toujours en termes de problème. L'intégration est un problème qui fait problème. Ainsi, l'intégration n'est pas simplement un terme mathématique.

Jeannette Bougrab : Le Haut Conseil à l'intégration n'est pas un institut de recherches en sciences sociales. Nous sommes rattachés au Premier ministre. Nous sommes là pour proposer des solutions concrètes aux difficultés d'une partie de la population. C'est la raison pour laquelle nous avons dû élaborer une définition de l'intégration. Cependant, bien évidemment, nous ne remplaçons pas les chercheurs en sciences sociales. S'ils disposent d'une définition intéressante, nous sommes preneurs.

Enfin, la Grande-Bretagne n'est pas un pays laïc : or on ne peut concevoir la loi sur la laïcité de la même manière dans un pays laïc et dans un pays qui ne l'est pas.

Jean-Guy Branger : En affirmant que nous avons manqué, en France, la première vague d'intégration, je n'intente pas un procès aux politiques en place à l'époque. Dans les années soixante-dix, nous avons eu besoin de main d'œuvre immigrée, mais nous n'avons pas su mettre en place les moyens nécessaires à l'intégration de ces travailleurs.

Pour être bien intégré dans un pays, il faut connaître sa langue. Notre premier devoir consiste donc à apprendre la langue française à ceux qui arrivent. Comment donner à quelqu'un un niveau de connaissance suffisant et par conséquent, un débouché sur l'emploi sans la maîtrise de la langue du pays ?

Par ailleurs, certes nous ne sommes pas bons dans tous les domaines, mais nous n'avons pas à rougir de ce que nous avons fait, quels qu'aient été les gouvernements en place. Depuis deux ans, le problème se pose avec beaucoup d'acuité et il a fallu devenir plus audacieux, sans commettre trop d'erreurs. Ainsi s'est mis en place le Haut Conseil à l'intégration. La France naturalise chaque année 150 000 personnes étrangères, dont beaucoup issues du Maghreb et d'Afrique centrale. Suite à cette naturalisation, ces personnes possèdent les mêmes droits, et sans doute les mêmes devoirs que l'ensemble des citoyens français.

Pascale Fossat : L'égalité des droits représente justement un des points forts de la politique européenne.

Jean-Guy Branger : Tout à fait. En fait, nous concrétisons l'intégration par ces naturalisations. Nous accueillons 200 000 personnes par an. Il faut garder ces chiffres en tête.

Pascale Fossat : Ces personnes ont-elles le droit de vote ?

Jean-Guy Branger : Lorsque ces personnes reçoivent la nationalité française, elles votent comme vous et moi. Pour les élections locales, nous y venons, mais il est vrai que l'évolution ne se fait pas facilement. Les autres pays européens accueillent moins d'immigrés que nous et n'accordent pas la nationalité.

Enrico Pugliese : Environ 10 % des immigrés sont naturalisés en Italie.

Jean-Guy Branger : En France, la laïcité représente une valeur particulièrement forte, ce n'est pas le cas en Grande-Bretagne. Nous avons en France 10 % de population musulmane, soit 6 millions de personnes, contre 3 % en Grande-Bretagne. L'échelle des difficultés n'est pas la même, c'est pourquoi il est difficile d'établir des comparaisons en termes de réussites ou d'échecs. Nos complémentarités dans nos différences font ressortir les difficultés qui se posent à chaque pays.

Pascale Fossat : Cinq ans après le Traité d'Amsterdam, comment se déclinent les politiques de l'immigration en Europe ?

Jean-Guy Branger : À côté du Parlement européen, qui regroupe les 25 pays, siège le Conseil de l'Europe. Il ne produit pas de loi, mais discute des problèmes d'actualité. Sa particularité est de garantir le respect des Droits de l'homme. Un pays ne peut entrer au Conseil de l'Europe sans avoir répondu à un certain nombre de questions d'histoire sur les Droits de l'homme. L'intégration représente un des problèmes majeurs que nous rencontrons déjà et qui va se poser dans les prochaines années avec encore plus d'acuité. Les recommandations du Conseil de l'Europe sont présentées au Conseil des ministres qui émet ensuite un avis. Le Conseil de l'Europe est à même de revenir plusieurs fois sur un même sujet, de façon à obtenir gain de cause, je l'espère.

Pascale Fossat : Quelles recommandations du traité d'Amsterdam ont d'ores et déjà été appliquées ?

Jean-Guy Branger : Le traité d'Amsterdam repose sur trois piliers : liberté, démocratie et respect des Droits de l'homme. Il propose de mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice à l'intérieur de l'Union européenne. Il fait de l'immigration une compétence communautaire, afin de fixer des normes minimales communes pour l'entrée des étrangers, leur séjour et l'exercice du droit d'asile.

Le Conseil européen a établi la composition et la méthode de travail du groupe de travail chargé de préparer la Charte des droits fondamentaux, proclamée à la fin de l'année 2002. Le pari du traité d'Amsterdam est de permettre à chaque Européen de jouir de la liberté de circuler et de s'établir dans toute l'Union, dans des conditions de sécurité et de justice accessibles à tous.

En mai 2004, un premier bilan a été tiré, dont la Commission européenne a fait état en juin dernier : des avancées dans le domaine du droit d'asile ont été relevées. Toutefois, beaucoup reste à faire et l'accord du 18 juin 2004 sur le nouveau traité de l'Union devrait encore augmenter les possibilités. Dans l'attente, les possibilités offertes par les traités d'Amsterdam et de Nice devraient être complètement exploitées. Nous pouvons noter dans ce cadre l'entrée en vigueur du nouveau système de comparaison d'empreintes digitales des demandeurs d'asile.

S'agissant de l'immigration légale, une directive traite du regroupement familial, une autre du statut des ressortissants de pays tiers, et une autre de l'admission des étudiants étrangers. Certes, ces directives ne sont pas tout à fait à la hauteur des ambitions formulées en 1999. Certains aspects restent décevants, notamment à propos du lien entre immigration légale et immigration illégale.

Il faut pourtant admettre que l'immigration est un facteur clef de la politique de l'Union. Dans ce contexte, il faut veiller au bon retour des immigrants dans leur pays d'origine afin d'éviter le travail clandestin. La directive plaide pour une meilleure collaboration entre les États et l'élaboration d'une législation. Des progrès ont tout de même été accomplis en matière de sécurité des documents de voyage grâce au système des visas.

Pascale Fossat : Cette politique est surtout efficace en matière de contrôle et de sécurité, mais pas en matière d'intégration.

Jean-Guy Branger : Il est vrai que nous avançons lentement, mais rappelons qu'il n'existait rien auparavant. En outre, le premier bilan date seulement de mai 2004.

Pascale Fossat : Quels sont les points d'achoppement entre les pays sur les questions d'intégration ?

Jean-Guy Branger : En fait, les parlements nationaux ne sont pas toujours à l'unisson avec les décisions de leurs gouvernements.

Pascale Fossat : La question de l'égalité des droits pose-t-elle par exemple problème ?

Jean-Guy Branger : Dans nombre de pays, les immigrés restent quelques années, puis repartent. Il n'y a pas de naturalisation. Ce que nous faisons n'est certes pas suffisant, mais au regard de l'intégration des Mexicains aux Etats-Unis, nous agissons déjà beaucoup.

Pascale Fossat : Une harmonisation des politiques d'intégration au niveau européen vous semble-t-elle légitime ?

Jean-Guy Branger : Elle a été décidée.

Jeannette Bougrab : La France a fait beaucoup de progrès en matière de droits car il n'existe pas, en France, de discriminations en termes d'aides sociales, y compris pour les prestations non distributives. Demeurent simplement des discriminations pour l'accès à certains corps de la Fonction publique.

Pascale Fossat : L'Europe demande-t-elle l'accès des populations étrangères à la fonction publique ?

Jeannette Bougrab : Seuls les métiers de la magistrature et de la police restent réservés aux nationaux. Certaines municipalités ont tenté de contourner la loi en matière de répartition des aides sociales et le Conseil d'État a considéré ces pratiques comme discriminatoires. Ainsi, sur le plan des droits, il n'existe pratiquement plus en France de discrimination. Bien sûr, nous savons que demeurent des problèmes en matière d'accès à l'emploi. Mais beaucoup d'entreprises viennent de signer des chartes de diversité.

Christophe Bertossi : Sept millions d'emplois non publics du marché de l'emploi français restent encore fermés aux populations issues de l'immigration : ainsi, on ne peut être géomètres-experts en France sans carte d'identité française.

Pourquoi l'Europe n'a-t-elle pas d'impacts concrets et tangibles sur les politiques d'intégration ? Parce que, selon le principe de subsidiarité, l'intégration ne relève pas des politiques européennes. L'Europe est uniquement chargée de la politique des frontières.

Jean-Guy Branger : Cette évolution est en cours, mais l'harmonisation est très difficile à réaliser. En effet, chaque État est souverain. Si nous voulons intégrer correctement ces populations, nous devons correctement les accueillir dans les écoles, dans l'emploi et dans la citoyenneté. Nous ne devons pas répéter les erreurs du passé. La constitution européenne permet un pas supplémentaire vers l'harmonisation des politiques d'immigration. Grâce à elle, le Parlement européen disposera de nouveaux pouvoirs. Ainsi, avec toutes ses imperfections, la Constitution est extrêmement importante et permet une avancée réelle pour le fonctionnement de l'Europe.

Enrico Pugliese : Sur ces sujets, le Conseil de l'Europe a été très actif en proposant des avancées très positives. Hélas, ses recommandations ne sont pas bien appliquées. Ensuite, vient encore le problème très complexe des responsabilités nationales versus les responsabilités européennes. Il reste beaucoup de chemin à faire dans ce domaine.

Avec le traité d'Amsterdam, la politique d'immigration est devenue un pilier de la politique de l'Union européenne, ce qui est très positif. Mais du fait de l'obsession de l'Europe pour la sécurité, les textes sur la sécurité ont été plus rapidement mis en place que ceux portant sur la politique d'intégration. Ainsi, en Italie, la partie sécuritaire du traité a été appliquée immédiatement, contrairement aux mesures sociales.

Inès Michalowski : Nous avons du mal à savoir si, un jour, une politique d'intégration sera mise en place au niveau européen. Pour décider d'une telle politique, il faudrait créer des indicateurs permettant de mesurer l'intégration et d'établir des comparaisons. S'agit-il d'un problème d'intégration des étrangers dans le milieu professionnel ? En Italie par exemple, un tel indicateur n'a pas de sens.

Nous sommes par exemple en train de développer, au niveau européen, un index de l'inclusion sociale. Cet instrument permettra une évaluation annuelle des conditions d'intégration. Il me semble que c'est dans ce sens que nous devons avancer. Toutefois, si les pays réussissent l'intégration de leur population immigrée, le moyen d'y parvenir n'est peut-être pas si essentiel. Peut-être faut-il également laisser aux pays une certaine liberté.

Pascale Fossat : Cette différenciation sectorielle ne risque-t-elle pas d'enlever toute dimension de transversalité, pourtant nécessaire dans toute politique ?

Inès Michalowski : Le rôle de l'Europe est pour l'instant un rôle de coordination, en laissant aux États membres la responsabilité de résoudre les problèmes les plus pragmatiques, en dehors de toute idéologie. Les problèmes qui apparaissent ici ou là en Europe sont bien souvent comparables, car très concrets.

Pascale Fossat : En même temps, certains choix ont clairement été effectués par les pays.

Inès Michalowski : S'agissant de la langue par exemple, tout le monde est d'accord pour dire que l'apprentissage de la langue est indispensable. Une fois en accord sur ce genre de constat, les pays peuvent toutefois différer dans le mode d'utilisation de cette connaissance de la langue : pour une naturalisation, pour une carte de résident, pour une carte de séjour de quelques années, etc. Le gouvernement néerlandais a même prévu d'exiger la maîtrise de la langue dans le cadre du regroupement familial.

Jeannette Bougrab : La France a mis en place un Observatoire des statistiques qui va bientôt remettre un rapport sur les flux migratoires, mais également sur les phénomènes de discrimination. Le Conseil scientifique de cet Observatoire est présidé par Madame Carrère d'Encausse. Là encore, le droit communautaire a été appliqué. L'article 13 du traité d'Amsterdam et ses directives prévoient des mécanismes de lutte contre les discriminations très particuliers : il s'agit tout de même d'un début d'action volontariste.

Par ailleurs, la dimension civique n'est pas une dimension idéologique. Je suis le symbole de la génération issue de la première vague d'immigration : mes parents, arrivés dans les années soixante, ont trouvé immédiatement un travail. Mais ils ne parlent pas français, ne savent ni lire ni écrire. Ils vivent dans l'isolement le plus total, à la campagne. Ils ne voient que leurs enfants. J'estime que la République doit leur donner plus. Ce n'est pas une question d'idéologie. Je veux que mes parents puissent s'exprimer quand ils font les courses, et remplir leurs formulaires administratifs.

Lors du débat sur le contrat d'accueil et d'intégration, nombre d'associations se sont élevées contre l'apprentissage du français. Lorsque nous avons évoqué la possibilité de rendre obligatoire l'apprentissage linguistique (300 heures par an), nous avons été considérées comme des réactionnaires portant atteinte aux libertés individuelles !

N'oublions pas que beaucoup de femmes immigrées, notamment turques, ne peuvent accéder aux informations. Leur donner la maîtrise de la langue représente pour elles la première des libertés. Ne pensez donc pas que l'apprentissage du français soit acquis.

Jean-Guy Branger : Nous ne pouvons pas donner la nationalité française à 150 000 personnes par an, si notre langue est ignorée ; c'est une question de cohésion sociale. Nous avons le devoir de l'apprentissage du français aux populations immigrées.

Pascale Fossat : Parlez-vous votre langue d'origine ?

Jeannette Bougrab : Non, car j'ai vécu à la campagne. Toutefois, à l'Inalco ou à l'IEP, beaucoup de mes étudiants étudient l'arabe en première langue et se destinent ainsi à des carrières internationales. Ainsi, nous avons beaucoup abordé la question des nouveaux arrivants, mais il faut également s'attacher aux symboles qui ont toute leur importance : l'introduction de l'histoire de la décolonisation dans les programmes est essentielle. Le centre de retour de l'immigration, créé suite à la mission de Jacques Toubon, rendra d'une certaine manière hommage à tous ces Français venus de loin. En effet, la culture française est ouverte et s'enrichit des autres cultures qu'elle se réapproprie.

Pascale Fossat : Les ONG critiquent fortement la politique d'intégration telle qu'elle est mise en place par l'Union européenne.

Jean-Guy Branger : Moi aussi, car elle ne progresse pas assez vite ! Pourtant, le Conseil de l'Europe s'intéresse de manière permanente à l'intégration des populations immigrées ; je présenterai d'ailleurs en janvier prochain un rapport intitulé "Immigration et intégration". J'en profiterai pour signaler le manque de moyens que nous constatons dans tous les pays du Conseil de l'Europe.

Inès Michalowski : Sans pouvoir apporter de solutions miracles, nous relevons tout de même certaines pistes, comme la discrimination positive mise en place par l'IEP pour les étudiants issus de Zep. De même, en Allemagne, des réflexions sont en cours sur la question de l'accueil de l'enfant étranger dans les écoles. Certes, il ne s'agit pas d'une innovation, puisqu'en France, les réflexions sur les cartes scolaires sont récurrentes. Les cours de langue pour les parents représentent également une solution. Mais, aucun des pays européens ne peut présenter de solution miracle.

Christophe Bertossi : Grâce au projet européen, nous avons dorénavant pris l'habitude de regarder ce qui se passe chez le voisin, de comparer, sans l'opposer, notre modèle à celui des autres et de reprendre ce que l'on juge être les meilleures pratiques des uns et des autres. Ainsi, les Anglais ne s'imposent pas un modèle figé : suite aux émeutes de 2001, ils ont avancé.

Nous avons d'un côté une sorte de crise d'identité et de l'autre une curiosité qui nous amène à regarder ailleurs et à trouver des priorités communes : la lutte contre les discriminations, l'accès des deuxièmes générations des populations issues de l'immigration à la citoyenneté. Ainsi, la loi allemande a exclu l'exclusivité du droit du sang qui datait de 1913. L'Italie, comme l'Espagne ou la Grèce réalise sa transition en devenant un pays d'immigration et non plus d'émigration. L'Europe est donc un laboratoire commun de réflexions à tous les niveaux.

De la salle : Nous voyons arriver, dans les cours d'alphabétisation, des mères de famille turques présentes sur le territoire depuis plus de trente ans. Elles font aujourd'hui cette démarche d'apprentissage car elles ont compris qu'elles ne retourneront pas en Turquie et que leurs petits-enfants ne parleront que le français. Ainsi, le projet d'intégration s'inscrit dans le temps. Imposer la maîtrise de la langue comme préalable est un renversement.

Jeannette Bougrab : Dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration, l'apprentissage de la langue dure une année. Le programme prévoit 600 heures de cours, mais en général, les formations durent 300 heures. Il s'agit de formations très rudimentaires.

La question du statut personnel est importante : longtemps, nous avons pensé que ces personnes immigrées étaient de passage. Il ne paraissait pas utile de leur apprendre la langue, ni de les intégrer, ni de leur appliquer les lois de la République, notamment en matière d'égalité des femmes. Certes, l'intégration prend du temps, mais nous pouvons au moins accorder rapidement à ces personnes la même protection sociale et civique qu'aux citoyens français. Il est évident que l'on ne peut balayer d'un seul trait sa culture, mais attendre trop a conduit à exclure des gens pendant des années.

Pascale Fossat : Nous avons tous compris que l'Europe de l'intégration avance à petits pas. Je vous remercie.

Catherine Klein : Je vous remercie tous de votre participation. Je remercie également Pascale Fossat d'avoir accepté d'animer cette table ronde.



  1. Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, est entré en vigueur le 1er mai 1999.
  2. Rapport n°121 de M. Jean-René Lecerf (séance du 15 décembre 2004)

Actes du colloque - L'intégration des nouveaux arrivants : quelle mission pour l'École ? 25-28 octobre 2004

Mis à jour le 15 avril 2011
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